Hak-Hak Atas Tanah “Melayang” Di Indonesia


Kajian ilmiah yang bersifat teknis di Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional (STPN) telah mendapatkan adanya Gambar Ukur “melayang” dalam kegiatan pendaftaran tanah. Kajian yuridis yang dilakukan oleh penulis, ternyata juga menemukan persoalan lain tetapi dapat menggunakan peristilahan yang sama. Dalam kesempatan ini, penulis menyampaikan beberapa hal mengenai Hak-Hak Atas Tanah “melayang”.

 

Pendahuluan

Hak-hak atas tanah akan mulai dibicarakan orang ketika 2 (dua) hal besar digabungkan, yaitu tanah atau wilayah (obyek) dan orang (subyek). Selama kedua hal tersebut terpisah secara parsial, maka hak-hak atas tanah bukanlah menjadi suatu hal yang penting atau bahkan tidak dibicarakan sama sekali. Pentingnya pengaturan hak-hak atas tanah di Indonesia makin dirasakan seiring pertambahan penduduk dan meningkatnya tingkat pendidikan dan kesejahteraan masyarakat.

Mengenai kewilayahan, Negara Indonesia adalah negara berbentuk kepulauan. Pengakuan ini dimulai sejak lahirnya Deklarasi Djuanda 13 Desember 1957. Melalui konferensi PBB tentang Hukum Laut Internasional yang ke 3 (tiga) tahun 1982, pokok-pokok azas negara kepulauan diakui dan dicantumkan dalam UNCLOS (United Nation Convention on the Law of the Sea) 1982. Indonesia kemudian meratifikasi UNCLOS 1982 melalui UU No. 17 tahun 1985. Ratifikasi ini berakibat bertambah luasnya Zone Ekonomi Ekslusif (ZEE) dan Landas Kontinen Indonesia. Singkatnya, sejarah di atas kemudian menghasilkan jumlah pulau sebanyak 18.306 buah (data menurut LAPAN), sedangkan menurut Pussurta ABRI (1987) jumlah pulau 17.508 pulau terdiri 5.707 yang bernama dan 11.801 yang tak bernama. Perbedaan jumlah antara LAPAN dan Pussurta ABRI terletak pada cara pendefinisian pulau dan metode penentuan serta penghitungannya. Jumlah Pulau tersebut menghasilkan luas wilayah Indonesia 7,9 juta km2 dimana seluas 1,9 juta km2 daratan ditambah 5,8 juta km2 lautan termasuk ZEE. Apabila dibentangkan, maka bentangan wilayah Indonesia ke arah Utara-Selatan sepanjang 11.949 km dan arah Timur-Barat sepanjang 5.140 km yang setara dengan bentangan dari London sampai Istambul dan dari Pantai Barat sampai Pantai Timur Amerika. Sedangkan mengenai kependudukan, sensus penduduk Indonesia tahun 2000 menghasilkan data jumlah penduduk Indonesia mencapai sekitar 201,092 juta jiwa yang terdiri dari 1.071 kelompok/sub kelompok etnis. Berdasarkan data yang telah dipaparkan sebelumnya, dapat kita lihat bahwa semakin bertambahnya penduduk, maka tingkat kebutuhan akan tanah semakin meningkat, sedangkan tanah relatif tidak bertambah luasnya.

Kebutuhan akan tanah di Indonesia kemudian melahirkan pembentukan Hukum Tanah Nasional (HTN). Pembentukan HTN ini penting dilakukan untuk melakukan unifikasi hukum tanah akibat adanya dualisme hukum tanah sebelumnya, yaitu hukum tanah adat dan hukum tanah barat. Pembentukan HTN diawali sejak dikeluarkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 yang lebih dikenal dengan Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA). Di dalam UUPA ini melahirkan adanya lembaga-lembaga hak-hak atas tanah. Pembahasan lebih lanjut akan membicarakan mengenai jenis-jenis hak-hak atas tanah, perkembangannya, dan istilah ”melayang” yang disampaikan penulis dalam essay ini.

 

Jenis-jenis hak-hak atas tanah di Indonesia

Pembentukan HTN yang diawali lahirnya UUPA berusaha melakukan unifikasi hukum tanah adat dan barat menjadi hukum tanah yang bersifat tunggal[1]. Tanah di sini dimaknai secara filosofis[2] yang cenderung diartikan sebagai land dan bukan soil. Sehingga tanah dipandang dari multi dimensional[3] dan multi aspek.

Unifikasi hukum tanah dalam UUPA berupaya melembagakan hak-hak atas tanah yang baru. Pembentukan HTN kemudian diikuti dengan dikeluarkannya berbagai peraturan perundang-undangan baru. Hasilnya, hak-hak atas tanah yang baru dapat dibuat dalam hierarki yang berjenjang sebagai berikut:

1. Hak Bangsa (Pasal 1);

2. Hak Menguasai dari Negara (Pasal 2 ayat (1));

3. Hak Ulayat[4] (Pasal 2 ayat (4));

4. Hak-hak perorangan (Pasal 16); terdiri dari :

a. Hak Milik,

b. Hak Guna Usaha,

c. Hak Guna Bangunan,

d. Hak Pakai,

e. Hak Sewa,

f. Hak Membuka Tanah,

g. Hak Memungut Hasil Hutan,

h. Hak lain yang ditetapkan UU dan yang bersifat sementara sesuai Pasal 53.

Sesuai dengan Pasal 10, maka pengertian perorangan adalah orang dan badan hukum.

5. Hak Tanggungan (UU Nomor 4 Tahun 1996);

Konsekuensi pengakuan terhadap hak-hak atas tanah, maka negara wajib memberikan jaminan kepastian hak atas tanah, sehingga lebih mudah bagi seseorang mempertahankan haknya terhadap gangguan pihak lain[5].

 

Perkembangan hak-hak atas tanah di Indonesia

Unifikasi hukum untuk melahirkan lembaga hukum baru hak-hak atas tanah dalam UUPA ternyata tidak bisa menitikberatkan hukum adat[6] sebagai ruhnya, tetapi pada akhirnya secara diam-diam para pembuat undang-undang tetap mengadopsi prinsip-prinsip dan hak-hak modern yang didasari pada ide-ide barat modern[7]. Hal-hal demikian menjadi awal pemicu terjadinya inkonsistensi[8] dalam UUPA yang kemudian merambat kepada peraturan perundang-undangan yang dikeluarkan setelah itu. Timbulnya kekacauan penataan hukum tanah nasional berakibat secara langsung dalam substansi pokok lembaga hak-hak atas tanah.

Beberapa pergantian pemerintahan membawa ciri khusus dalam pengembangan politik pertanahan. Pemerintahan orde lama mengutamakan pembangunan bidang pertanian dengan berpihak kepada petani yang dapat dilihat melalui Panca Program Agrarian Reform Indonesia. Pergantian pemerintahan selanjutnya yang dikenal dengan sebutan orde baru[9] mempunyai strategi lain yaitu mengutamakan pembangunan melalui pembangunan industri pengolahan bahan-bahan baku yang berasal dari impor[10]. Perkembangan politik tersebut melahirkan berbagai peraturan perundang-undangan pertanahan sesuai semangat yang diusung oleh masing-masing rezim yang berkuasa.

Lahirnya berbagai peraturan pertanahan baru pada tiap orde perlu mendapat perhatian terutama tentang hak-hak atas tanah. Distorsi hak-hak atas tanah pada masa orde lama terjadi pada tataran pembuatan konsep dasar peraturan perundang-undangan yang dikeluarkan. Pada saat penguasa orde baru, distorsi bertambah parah tidak hanya pada tataran konsep dasar peraturan perundang-undangan, akan tetapi juga pada tataran implementasinya. Berbagai peraturan dibuat hanya dalam kepentingan sektoral semata dan mengakibatkan terjadinya benturan peraturan perundang-undangan. Misalnya, munculnya UU No. 11 Tahun 1967 tentang Ketentuan Pokok Pertambangan dan UU Kehutanan (No. 5 Tahun 1967 dan UU No. 41 Tahun 1999) yang tidak mempunyai hubungan koordinasi singkronisasi secara komprehensif dengan UUPA menyebabkan terjadinya tumpang tindih antar peraturan perundangan-undangan tersebut ketika terjadi konflik hak-hak atas tanah. Belum lagi dengan dikeluarkannya peraturan perundang-undangan yang lebih rendah mentorpedo[11] peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Dalam pembahasan berikutnya akan dipaparkan contoh peraturan perundang-undangan yang lebih rendah mentorpedo peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan berbagai distorsi peraturan perundang-undangan pertanahan serta sebab-sebab lain yang menyebabkan munculnya hak-hak atas tanah melayang di Indonesia.

 

Hak-hak atas tanah melayang di Indonesia

Sinyalemen munculnya hak-hak atas tanah “melayang” telah diungkapkan secara eksplisit dengan bahasa lain dalam rapat kerja Badan Pertanahan Nasional tahun 2003[12] yang lalu. Pengertian “melayang” yang digunakan penulis adalah untuk menjelaskan bahwa hak atas tanah tersebut ada, dan digunakan dalam praktek HTN tetapi tidak jelas statusnya dan tidak memiliki pondasi yang kuat dalam kedudukannya secara yuridis. Sehingga berakibat terhadap kekuatan dan kepastian hukum yang dimiliki pemegang hak terhadap hak atas tanah yang dimilikinya.

Penyebab timbulnya hak atas tanah “melayang” dapat dijabarkan sebagai berikut:

1. Distorsi yang dimulai sejak pembentukan UUPA merupakan pemicu awal dari munculnya hak-hak atas tanah “melayang” yang terjadi sekarang ini. Sandaran hukum adat yang menjadi titik berat dalam UUPA tidak secara konsisten dijabarkan dalam pasal-pasalnya. Terlihat dari masih diadopsinya prinsip-prinsip hak atas tanah barat melalui konversi hak atas tanah barat seperti Hak Opstal menajdi Hak Guna Bangunan (HGB) dan Hak Erfpacht menjadi Hak Guna Usaha (HGU). Dalam hukum adat yang ada di Indonesia, pada dasarnya hanya dikenal 2 (dua)macam penyederhanaan hak atas tanah[13], yaitu hak milik dan hak Pakai.

2. Adanya kekosongan hukum akibat belum adanya peraturan perundang-undangan. Contoh adalah status tanah di Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY). Dalam UUPA, Diktum keempat huruf B disebutkan bahwa hal-hal yang bersangkutan dengan ketentuan dalam huruf A di atas diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah. Sedangkan sampai sekarang peraturan pemerintah tersebut belum dikeluarkan. Akibatnya, menurut Sarjita[14], satus pemberian hak atas tanah (HGB dan HP) diatas tanah Sultan Ground dan Paku Alaman Ground di DIY tidak mempunyai konstruksi hukum yang kuat.

3. Lahirnya peraturan perundang-undangan yang lebih rendah kemudian mentorpedo peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Misalnya tentang status tanah Eks Swapraja di Yogyakarta. Kasus torpedo peraturan perundang-undangan di DIY ini dapat dilihat dengan keluarnya Peraturan Daerah No. 3 Tahun 1984 yang menegaskan kewenangan otonom bidang agraria menjadi kewenangan dekonsentrasi, hal ini memperkosa UU Nomor 3 Tahun 1950 dan UU Nomor 5 Tahun 1960. Penjelasan lebih lengkap, baca kajian mengenai tanah di Propinsi DIY yang telah banyak dikaji oleh Ni’matul Huda[15] dan Sarjita[16].

4. Pembentukan peraturan perundang-undangan yang bersifat sektoral semata menyebabkan tidak adanya kejelasan UU mana yang lebih tinggi sebagai rujukan. Akibatnya terjadi benturan antar UU. Misalnya dengan keluarnya UU No. 11 Tahun 1967 tentang Ketentuan Pokok Pertambangan, Bachriadi[17] menyatakan ada kontradiksi antara UUPA dan UU ini. Kontradiksi yaitu terkait dengan pemilik tanah yang tidak dapat berbuat lain selain menyerahkan tanahnya apabila menjadi areal yang ditetapkan sebagai areal tambang. Contoh lain adalah dengan keluarnya UU Kehutanan (No. 5 Tahun 1967 dan UU No. 41 Tahun 1999) yang mengeyampingkan dan berusaha tidak mengakui adanya hak ulayat dalam bentuk hutan adat dalam penetapan kawasan hutan[18].

 

Simpulan

Berdasarkan uraian di atas mengenai hak-hak atas tanah, perkembangan hak-hak atas tanah dan hak-hak atas tanah melayang, dapat diambil kesimpulan sebagai berikut:

1. Perlu segera adanya revisi HTN terutama yang berkaitan dengan hak-hak atas tanah di Indonesia. Penulis tidak menekankan revisi mengenai perdebatan apakah akan menyederhanakan menjadi dua macam hak atas tanah (hak milik dan hak pakai) atau tetap seperti sebelumnya dalam UUPA dan juga terlepas dari revisi nama undang-undang. Penulis melihat kedua opsi tersebut mempunyai sisi positif dan negatif tersendiri. Satu hal yang terpenting adalah menjalankan secara tegas dan konsisten amanat Ketetapan MPR RI Nomor IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam. Ketegasan langkah yang diambil pemerintah dapat dilihat dari keberanian untuk mencabut peraturan perundang-undangan pertanahan yang tidak sesuai, meliputi peraturan perundang-undangan yang sejajar kedudukannya tetapi memiliki conflict of interest dan peraturan perundang-undangan yang mentorpedo dan memperkosa peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Konsistensi dapat dilihat dari pembentukan HTN yang komprehensif tanpa meninggalkan celah secara substansial yang diikuti oleh pelaksanaannnya agar tidak terjadi kekosongan hukum dan distorsi.

2. Pengaturan kelembagaan BPN dalam tata pemerintahan agar mempunyai kedudukan yang kuat untuk melakukan upaya-upaya yang terkait dalam permasalahan pertanahan.

3. Peningkatan kajian akademis melalui perguruan tinggi (Misalnya: STPN) tentang permasalahan yang berkembang dalam masyarakat dan pemerintahan, agar dapat memberikan sutu solusi untuk pemecahan permasalahan bersama.

4. Peningkatan kesadaran hukum kepada masyarakat agar semakin kritis menyikapi persoalan hukum sehingga apabila terdapat kebijakan pemerintah dalam mengeluarkan produk hukum yang mempunyai sifat dan fungsi mentorpedo dan memperkosa dapat melakukan upaya-upaya hukum agar mendapatkan kapastian hukum yang kuat.

 


[1] Boedi Harsono, 10 Juli 2001, Menyempurnakan Hak-Hak Atas Tanah Dalam Hukum Tanah Nasional Memasuki Era Reformasi dan Globalisas, Seminar Nasional, Bagian Hukum Administrasi Negara & Pusat Studi Hukum Agraria Fakultas Hukum, Universitas Trisakti, Jakarta.

[2] Agum Gumelar, 2002, Kebijakan Agraria/Pertanahan dari Perspektif Pertahanan dan Keamanan Dalam Konteks Negara Kesatuan Republik Indonesia, dalam Reformasi Pertanahan: Pemberdayaan Hak-hak Atas Tanah ditinjau dari aspek Hukum, Sosial, Politik, Ekonomi, Hankam, Teknis, Agama, dan Budaya, CV. Mandar Maju, Bandung.

[3] 3 Heru Nugroho, 2002, Reformasi Politik Agraria Mewujudkan Pemberdayaan Hak-Hak Atas Tanah, dalam Reformasi Pertanahan: Pemberdayaan Hak-hak Atas Tanah ditinjau dari aspek Hukum, Sosial, Politik, Ekonomi, Hankam, Teknis, Agama, dan Budaya, CV. Mandar Maju, Bandung.

[4] Dalam Budi Harsono, 1999, Hukum Agraria Indonesia: Sejarah Pembentukan Undang-Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya, Djambatan, Jakarta. Dijelaskan bahwa Hak Ulayat adalah kewenangan mempunyai dan mengatur secara bersama-sama oleh warga masyarakat hukum adat yang dilaksanakan oleh kepala persekutuannya atas sumber daya agrarian yang terdapat di wilayah kekuasaan adatnya.

[5] Maria SW Sumardjono, 2001, Kebijakan Pertanahan; Antara Regulasi dan Implementasi, Penerbit Buku Kompas, Jakarta.

[6] Dalam Konsorsium Pembaharuan Agraria, 1998, Usulan Revisi Undang-Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya, Djambatan, Jakarta. Dijelaskan bahwa Hukum Adat adalah sekumpulan aturan yang tidak tertulis yang hidup dan berlaku serta ditaati oleh masyarakat hokum adat.

[7] Lihat pendapat Soedargo Gautama dalam Soetandyo Wignyosoebroto, 1994, Dari Hukum Kolonial Ke Hukum Nasional: Dinamika Sosial-Politik Perkembangan Hukum Di Indonesia, Rajawali Press, Jakarta.

[8] Lihat Badan Pertanahan Nasional, 2003, RUU Tentang Penyempuranaan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960, Rapat Kerja, Bali.

[9]Orde baru adalah sebuah rezim yang kuat. Lihat Arief Budiman, 1991, Negara dan Pembangunan StudiTentang Indonesia dan Korea Selatan, Padi dan Kapas, hal 59.

[10] Boedi Harsono, 2002, Reformasi Hukum yang Berpihak Kepada Rakyat, dalam Reformasi Pertanahan: Pemberdayaan Hak-hak Atas Tanah ditinjau dari aspek Hukum, Sosial,Politik, Ekonomi, Hankam, Teknis, Agama, dan Budaya, CV. Mandar Maju, Bandung.

[11] Istilah torpedo terdapat dalam Moh. Mahfud MD, Implementasi Fungsi Sosial Hak Atas Tanah dan Perlindungan Hak-Hak Rakyat; Upaya Penataan dan Pengaturan Kembali Pemilikan dan Penguasaan Tanah, dalam Reformasi Pertanahan: Pemberdayaan Hak-hak Atas Tanah ditinjau dari aspek Hukum, Sosial, Politik, Ekonomi, Hankam, Teknis, Agama, dan Budaya, CV. Mandar Maju, Bandung.

[12] Lihat 2003, RUU Tentang Penyempuranaan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960, Rapat Kerja Badan Pertanahan Nasional, Bali, hal 43. Disebutkan poin (b) ada “hak” yang tidak jelas statusnya.

[13] ibid, hal 44-45.

[14] Sarjita, 2005, Masalah Pelaksanaan Urusan Pertanahan dalam Era Otonomi Daerah: Keppres No. 34 Tahun 2003, Tugu Jogja Pustaka, Hal 139-143, Yogyakarta.

[15] Ni’matul Huda, April 2000, Beberapa Kendala dalam penyelesaian Status Tanah Bekas Swapraja di DIY, Jurnal Hukum, No. 13 Vol 7, hal 90-106, Fakultas Hukum UII, Hal 90-106, Yogyakarta .

[16] Sarjita, 2005, Masalah Pelaksanaan Urusan Pertanahan dalam Era Otonomi Daerah: Keppres No. 34 Tahun 2003, Tugu Jogja Pustaka, Hal 113-150, Yogyakarta.

[17]Dianto Bachriadi, 1998, Merana Di Tengah Kelimpahan, ELSAM, Jakarta, hal 106-108.

[18] Baca Suhendar, Endang dan Yohana Budi Winarni, 1998, dalam Petani: Konflik Agraria, Akatiga, Bandung.

Tentang Dr. (Candt.) Jamaluddin Mahasari, S.ST, M.H.

Jangan merasa hidup jika belum memberi arti dan manfaat untuk orang lain... Jangan merasa hebat jika belum menjadikan dirinya manfaat untuk kebanyakan orang...
Galeri | Pos ini dipublikasikan di Ilmu Hukum dan tag , , , . Tandai permalink.

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s